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高校基建项目管理廉政风险防控研究



2021-07-01 15:52:03 信息来源:《高校后勤研究》浏览次数:字体:[ ]

姚君 袁媛

[摘要]高校基建项目管理工作中,存在较多廉政风险,通过运用风险管理的理论,对高校基建项目管理工作中的各阶段廉政风险进行分析识别,从六项具体管理工作中提炼出13个主要廉政风险点。利用风险管理中的理论方法,建立风险矩阵,对13个廉政风险点进行等级评定与排序。根据排序情况,从高校基建项目管理的复杂性和经济学角度等方面分析廉政风险点成因,得出廉政风险产生的内因与外因,最后提出高校基建项目管理过程中开展廉政风险防控的具体措施。

[关键词]高校;基建项目管理;廉政;风险防控

近年来,高校腐败问题频发,基建工程领域因其资金额度大、专业技术性强、与社会牵涉较深等特性,更是成为了腐败的重灾区。基于此,国家相关部委要求高校开展廉政风险防控相关工作,[1]基建工程是重点防控内容之一。从对中国知网文献检索的结果来看,近年对“高校基建腐败”“高校廉政”等相关问题的研究呈现出上升趋势,且取得了一系列成果,但其廉政风险防控长效机制尚未完全形成。

一、高校基建项目各阶段及主要风险点

(一) 项目决策阶段

项目决策阶段指的是决定基建项目是否要建设的阶段,主要包括项目的方案论证、项目建议书和可行性研究报告的编制等方面内容,项目是否要建、怎么建和建什么等方面问题均属于“三重一大”事项,必须要经过集体决策。本阶段廉政风险点主要在于个别领导心存私利,搞一言堂,不经专家论证和集体决策,或借工程项目为自己或亲属谋利,往往极易产生腐败行为,从而给国家、学校造成巨大损失。[2]此阶段廉政风险称之为决策风险。

(二)项目设计阶段

项目设计阶段指的是在工程项目方案确定之后,委托具有相应资质的设计单位对工程项目进行初步设计和施工图设计等。本阶段廉政风险点主要有两个方面:一是个别领导指定设计单位、指定设计费,从而获取好处;二是个别领导考虑自身政绩、问责或其他方面原因,不遵循客观规律,强制压缩设计期限,导致施工图过于粗糙,漏洞百出,难以保障工程质量和成本控制,此风险点在高校较为普遍。此阶段廉政风险总称为设计风险。

(三)项目施工阶段

项目施工阶段指工程项目现场建造过程,包括基础、主体、二次结构和水、暖、电等方面施工,直至完成工程项目竣工验收。本阶段廉政风险点主要有三个方面:一是施工现场管理,施工单位行贿校方管理人员和监理人员,降低工程建设标准和工程质量;二是建筑材料选购与进场查验,部分材料商行贿相关领导,推销材料,以次充好,施工单位通过行贿高校领导或现场管理人员,选用伪劣材料,降低成本;三是现场签证和变更,施工单位为获取高额利润,通过行贿相关领导,随意更改建设标准和材料,变更原图设计,随意签证增加工程量等[3]。此阶段廉政风险总称为施工风险。

(四)项目验收结算阶段

项目验收结算阶段指工程项目完成全部施工后,由学校组织对项目进行竣工验收,合格后再与施工单位进行资金结算。本阶段廉政风险点主要有两个方面:一是竣工验收时,施工单位为顺利完成验收,行贿高校相关负责人、监理人员、政府部门质量监督人员等,在不符合验收条件的情况下通过验收;二是工程结算时,施工单位通过行贿相关负责人,在实际工程结算过程中,虚报工程量以谋取高额非法利益。此阶段廉政风险总称为验收结算风险。

(五)项目招投标阶段

项目招投标从前期立项到后期各项检测单位招标,基本贯穿于整个项目始终。高校基建项目采用招投标形式的目的是择优选择合作单位,确保工程质量,但在实际操作过程中,存在部分人员为谋取私利,违规操作的现象。[4]本阶段廉政风险点主要有三个方面:一是部分商家不择手段中标,行贿相关领导和评标专家,以围标、串标、陪标等方式中标;二是部分领导为让某一单位中标,通过“提前打招呼”、泄露标底等方式保其中标,使招标流于形式;三是部分领导为谋取私利,与商家串通,随意分解项目,规避公开招标。此阶段廉政风险总称为招投标风险。

(六)项目资金管理与支付阶段

高校工程项目资金管理与支付一般会牵涉较多部门和人员,包括校领导、基建部门、财务部门和审计部门等。此过程存在的廉政风险点主要有两个方面:一是校领导、财务部门挪用、挤占项目资金;二是校领导、各部门领导有意拖延资金支付审批时间,施工方为尽快回笼资金,行贿相关人员[5]。此阶段廉政风险总称为资金管理风险。

二、高校基建项目管理廉政风险等级评定与排

(一)利用风险矩阵评定廉政风险等级

风险矩阵是在风险管理中经常采用的一种结构性方法,它通过采用定性、定量分析相结合的方式,综合分析风险影响和风险概率两方面因素,并通过输入风险矩阵的形式来确定风险等级。[6]

一般来说,可以将基建工程项目建设过程中的廉政风险概率划分为五个等级:极有可能发生、很有可能发生、有可能发生、不太可能发生、极不可能发生。根据高校基建项目中腐败行为,对高校影响的严重程度可划分为五个等级:极严重、严重、中等、不严重、可忽略。将廉政风险概率和风险影响输入风险矩阵,获得风险等级对照表如下(表1)。

1风险等级对照表


极严重

严重

中等

不严重

可忽略

极有可能发生

很有可能发生

有可能发生

不太可能发生

极不可能发生

上文中根据高校基建项目开展各阶段内容及特点,对高校基建项目管理廉政风险进行识别与总结,共包括决策风险、设计风险、施工风险、验收结算风险、招投标风险、资金管理风险六大项和十三个方面的具体风险点。本文通过对部分高校基建项目腐败案例的分析,对高校基建、财务和审计领域专家的访谈,结合自身高校基建项目管理工作实际,对高校基建项目管理中廉政风险概率、风险影响和风险等级评判如下(表2)。

2高校基建项目管理廉政风险等级评定表


决策风险

设计风险

施工风险

验收结算风险

招投标风险

资金管理风险

风险概率

发生可能性很小

极有可能发生

极有可能发生

不太可能发生

很有可能发生

有可能发生

风险影响

极严重

中等

严重

不严重

极严重

中等

风险等级

从上表中可以看出,施工阶段和招投标阶段风险等级高,决策阶段、招投标阶段和资金管理阶段风险等级处于中等,验收结算阶段风险等级较低。

(二)高校基建工程项目中的廉政风险等级排序

为更加清晰的了解高校基建工程各阶段工作的廉政风险等级,本文借鉴Borda序值法,即通过计算每项风险的Borda数,将其由大到小排序,其相应的Borda序值为0,1,2……N-1,Borda序值越小则说明该风险概率越大,风险影响越严重,风险等级越高。具体计算方法为:设N为风险总个数(与风险矩阵中的行数相同),设i为某一个特定风险,k表示某一准则。原始风险矩阵只有两个准则:用k=1表示风险影响I,k=2表示风险概率P0。如果rik表示风险i在准则k下的风险等级,则风险i的Borda数可由下式给出:根据公式计算,可得出六项风险的Borda数和Borda序值(表3)。

3校基建项目管理廉政风险Borda数与Borda序值


决策风险

设计风险

施工风险

验收结算风险

招投标风险

资金管理风险

Borda数

8

9

10

3

10

6

Borda序值

3

2

0

5

0

4

从上表中可以看出,在高校基建项目管理过程中,按照廉政风险发生概率和风险影响两个维度对各阶段风险进行排序,排在前三位的廉政风险是:施工风险与招投标风险并列第一,设计风险第三,此三项在进行廉政风险防控过程中需要重点考虑。

三、高校基建工程项目中的廉政风险成因分析

(一) 高校基建项目的复杂性

第一,高校基建工程项目环节多,牵涉单位和部门较多,既包括校内基建、审计、财务、国资等部门,又包括校外发改委、质量监督、消防、人防等相关政府部门,还包括众多合作、服务单位等,工期短则数月,长达几年。在这过程中,一旦发生钻空子、找漏洞、违反程序的事情,就极易造成腐败风险。第二,普遍存在投资大、工期紧、任务重的特性,为赶9月份开学季使用,经常存在收紧或压缩工期的现象。第三,专业性强,管理人员力量不足或水平不够。由于工程建设的阶段性特征及高校内部编制问题,高校基建部门基本边缘化,人手不足、老龄化、人员素质不高成为常态,在面对大规模建设任务时,难于应付繁重复杂的工作任务

(二) 内控制度不健全

高校基建项目内控制度和流程较为陈旧,尤其是在招投标、合同签订与管理和现场签证等方面存在漏洞较多,难以应付新时期大规模建设任务。在制度落实的过程中,往往不够严格,经常受工期紧、领导意愿等外在因素影响,普遍存在重项目决策、轻施工管理、重投资预算、轻竣工验收等方面现象。[8]

(三) 内外监督体系不完善

内部监督部门一般包括纪委、审计部门,从法律层面讲,他们有权利对学校内一切违法行为进行查处,但在实际操作过程中,存在重重困难。一方面由于高校基建项目专业性强,监督人员缺乏相应的专业知识造成监管困难;另一方面在结构上有时存在“下级监管上级”情况,监督缺乏执行力和威慑力。外部监督主要为师生监督、政府监督等,但因基建工程项目的专业性和高校的封闭性,外部监督常常流于形式,难以起到作用。[9]

(四) 腐败收益大于成本

单从经济学角度看,人只考虑自己的私利,只要腐败给他带来的私利大于所需付出的成本,那么就有可能会诱发腐败。腐败的成本包括被抓的可能性和被抓后受处罚的程度,私利则表现为在工程建设过程中所得到的各种好处。[10]高校基建项目因其自身特性,可能会造成相关人员腐败收益大于腐败成本的现实。

(五) 思想道德及心理成因

思想道德是公职人员抵御腐败诱惑的一道重要防线。从高校基建项目腐败案例来看,思想道德水平降低是导致腐败的重大诱因,当然思想道德水平的降低也不是一蹴而就的,而是从收取小恩小惠、请客吃饭等方面,逐步发展起来的,可谓是“千里之堤毁于蚁穴”。另外,受建筑市场行业混乱的影响,高校基建项目相关管理人员有可能迷失其中,造成思想道德水平快速降低,丧失底线。

(六) 小结

从根本上说,高校基建项目管理产生廉政风险的原因分为内因和外因,内因是相关人员思想道德水平的低下,外因是腐败收益大于腐败成本,内、外因共同作用产生廉政风险,具体见图1。

 

1高校基建项目廉政风险成因图

四、高校基建项目管理廉政风险防控

笔者综合考虑高校基建项目管理中各廉政风险等级排序和高校基建项目廉政风险成因分析,特提出高校基建项目管理廉政风险防控相关措施如下。

(一)完善高校基建项目管理制度和工作流程

重新梳理高校基建工程项目工作流程。从项目立项到竣工验收,逐步梳理细化,弄清具体流程和职责,设定相应的岗位职责,责任到人。另外,还需要根据国家法律法规和工作实际,制定相应的管理制度,把权力关进制度的笼子。制度工作实际,制定相应的管理制度,把权力关进制度的笼子。制度包括但不限于招投标、财务管理、合同管理、施工管理、变更签证管理等方面。

(二)建设高校基建项目管理平台

建设高校基建项目管理平台,将工作制度和流程转移到系统平台上,利用信息化手段不仅可以实现工程项目各阶段全过程监控,还可以实现数据统计、电子存档等方面的功能,做到任何事情都有迹可循,任何决定都有据可查,实现工程项目管理规范化与科学化的目标。

(三)做好项目计划,严格执行基建程序

高校基建项目是一项系统工程,具有自身规律,对管理人员的专业技能、专业知识和责任心都有较高的要求。首先,要按照客观规律做好项目规划,为前期方案与施工图设计提供较为充裕的时间,尽量减少因设计不完善造成的变更签证,谓之为“磨刀不误砍柴工”;其次,要重视各类合同签订,明确双方责任;再次,要加强建筑材料重点监管,严格把控材料质量;最后,要加强施工管理,避免盲目压缩工期。

(四)对高校基建工程项目实行全过程跟踪审计

高校基建项目全过程跟踪审计是指审计部门依据有关法规和制度,对建设工程项目的立项、勘察、设计、施工、验收等各阶段业务的真实性、合法性等所进行的与建设进度同步的审计监督[11]。全过程跟踪审计是将事后审计监督转变为事前、事中和事后有机结合的审计监督模式,具有实时性、预防性和效益性等特点,对于腐败问题的预防与及时发现能够起到良好的作用。

(五)加强思想道德教育,防微杜渐

加强思想教育能够有效保证高校基建工作人员在思想认识上正确看待金钱与权力的关系,杜绝工作中的腐败行为,从而构建反腐拒腐层面的重要防线。各高校应根据自身实际,不断加强基建项目管理从业人员的反腐教育,不断增强法制观念,牢筑思想道德防线。

(六)加强惩处力度,增加腐败成本

坚决贯彻党中央对腐败“零容忍”的态度,不断加大腐败成本,从而在一定程度上让相关领导干部和工作人员产生“不敢腐”畏惧心理。另外,要求相关领导干部严格落实一岗双责制度,实现党风廉政责任逐级负责。

(七)加强高校基建项目信息公开,强化媒体与社会监督

打破“象牙塔”围墙,加大高校开放力度,通过网络、媒体等手段加强高校基建项目信息公开,及时公布建筑方案、工程进度、建筑材料、招投标信息、预算金额等相关信息,设立投诉电话和信箱,鼓励校内师生、人民群众和社会媒体对高校工程建设项目进行报道和监督。

(八)适当采用“代建制”管理模式

当前,高校基建项目基本都“半包”模式,即把施工阶段承包给第三方,其余阶段工作均由学校相关部门自主或通过招标咨询服务公司辅助完成,由于专业技术人员缺乏等问题,这种模式难以适应大型工程建设,高校在运作过程中常感到吃力。基于此,高校可以考虑采取“代建制”模式来完成大规模工程建设,通过选择专业的项目管理公司,全权负责工程项目各阶段运作,按照学校相关要求交付使用,[12]也就是“交钥匙”工程。既可以缓解高校工作压力,还可以使高校相关管理人员处于中间监督地位,在一定程度上遏制腐败的发生。

五、结束语

当前形势下,国家和党中央持续采取高压态势整治腐败,高校基建领域的腐败问题也得到了一定程度的遏制,但廉政风险防控体系的长效机制还尚未成熟,仍需要不断加强内部监督,增大腐败成本,逐步形成“不敢腐”的心理;要不断完善、规范高校基建管理相关制度与流程,严堵制度漏洞,加大师生与社会媒体监督力度,形成“不能腐”的态势;要不断加强思想道德教育,并系统化、制度化,不断提升高校基建管理相关人员的思想道德水平,从而达到“不想腐”的预期。


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